Kvóti á kyrrð ör­æfanna

Hugleiðingar um aðgengi að náttúruperlum.

Meginreglur íslenskra laga og norræns réttar um frjálsa för almennings um landið – eru í andstöðu við sjónarmið afdráttarlausrar landverndar og ósnortinleika. Þau sjónarmið kalla á lokanir og leynd um nýjar náttúruperlur, kvótasetningu á gestafjölda, gjald fyrir aðgang og skapa sennilega tækifæri fyrir jarðareigendur til að takmarka með gjaldtöku aðgengi að náttúruperlum á þeirra landi. Málamiðlun milli frjálsrar farar og ósnortinleika gæti kostað okkur ferðafrelsið um landið.

Aldrei hefði hvarflað að okkur sem ólumst upp í sveit fyrir norðan við upphaf síðari hluta 20. aldarinnar að hindra ferðir fólks um landið. Ekki vegna þess að við vildum hlífa landinu, heldur vegna hins, að landið átti sig sjálft, að minnsta kosti meira en við það. Við vorum hluti af landinu og það átti okkur. Því hefur það slegið mig illa upp á síðkastið að samferðamenn mínir vilja hindra för hvers annars um náttúruperlur landsins. Lítum nánar á það mál.

Þetta snertir stjórnsýslulegt atriði, þ.e. takmarkanir á aðgengi að náttúruperlum í skjóli valds hins opinbera. Í nafni okkar allra. Við erum að tala um valdbeitingu.

Veiklaðar náttúruperlur

Varðandi hinar þekktu náttúruperlur sem ferðamönnum er beint að, má telja að við séum að koma að þeim vegg sem kallast harmleikur almenninga (e. tragedy of the commons), sem felur í sér að frjáls nýting skemmir eða rýrir þau gæði sem náttúruperlan að öðrum kosti veitir. Þetta gæti verið tilfellið víða. Þetta er bæði á láglendi og hálendi. Í þessu efni hefur verið bent á tillögur um stofnun hálendisþjóðgarðs og að hann leysi málið einn og sér – og sumir verndarar náttúrunnar hafa talað gegn uppbyggingu ferðamannaaðstöðu hvarvetna, jafnvel á þessum þekktu stöðum – þessum forglötuðu stöðum að sumra mati (Laugavegurinn o.s.frv.).

Það er nú allt ágætt og væntanlega mælt af umhyggju fyrir okkur öllum og landinu okkar – en hefur afleiðingar sem sjaldnar er talað um. Hvorki er talað um þær í tengslum við hálendisþjóðgarð eða annað. Hér vil ég nefna að takmörkun á aðgengi þýðir kvótakerfi, sem hins vegar verður ekki rekið af umhyggju fyrir okkur – af því að það er kvóti á fólk – það er hið óhugsandi, að við stoppum hvert annað af í för um landið.

Frjáls för

Samkvæmt ákvæðum í náttúruverndarlögum (lög nr. 60/2013) og þá í IV. kafla, sem fjallar um almannarétt, útivist og umgengni, gildir frelsi fyrir gangandi og akandi fólk um landið. Með skilyrðum þó, einkum hvað varðar láglendi. Þau ákvæði setja náttúruperlur í einkaeigu í hliðstæða hættu varðandi ágang og náttúruperlur í almannaeigu; almenningur má fara um allt. Þessi ákvæði um frjálsa för eru forn og standa sterkt, t.d. gagnvart hefðarrétti. Staða þeirra mun þó vera enn sterkari á hinum Norðurlöndunum og eru Svíar sérstaklega handgengnir „allmänningen“. Þar er lögð áhersla á að hið opinbera eigi náttúruperlur.

Ef við lítum nánar á þessi ákvæði þá segja þau annars vegar að gangandi fólk má ekki hindra í för þess um landið – og er þá einkum átt við óræktað land. Enginn getur stöðvað mig eða aðra vegna þess eins að við erum á gönguför, þar með talin lögregla. Þá þýða ákvæðin einnig að þangað sem bílvegir liggja getur fólk ekið – og er þá ekki tiltekið að það þurfi að geta gengið yfirleitt. Þetta þýðir að náttúruperlurnar eru opnar fyrir öllum, hvernig sem ástatt er um heilsu þeirra og hreyfigetu – svo lengi sem þangað liggur bílvegur. Enginn getur - og þar með talin lögreglan – hindrað för bifreiða nema annað komi til (aðrar lagareglur).

Gildir hér einu þótt Umhverfisstofnun, þjóðgarðar og mögulega fleiri aðilar, hafi veik lagaákvæði sem heimila þeim tilteknar þröngar takmarkanir á fjölda gesta. Ósennilegt er að slík ákvæði standist meginregluna um frjálsa för og þau eru út í bláinn án þeirrar innri gerðar sem þarf til þess að taka frelsi af fólki – og rædd er hér á eftir.

Margir slá því fram að lítið mál sé að takmarka aðgang að þekktum náttúruperlum – „bara að setja upp hlið“ – en takmörkun felur í sér kúvendingu í umgengni við landið – og afnám reglunnar um frjálsa för. Þannig verður ekki sett upp hlið án lagabreytinga, fremur en nokkur önnur hindrun. Það sem meira er – við erum hér komin að kjarnaatriði í frelsi og mannréttindum okkar sem Norðurlandabúa. Fólk er ekki fénaður í rétt. Málið snýst um valdbeitingu gagnvart þeim sem ekki fá að koma að náttúruperlunum. Við rekumst alltaf á hugtakið vald í þessu samhengi – og það hefur enginn nema ríkið og þeir sem það framselur opinbert vald.

Þá skiptir það máli að ekki er hægt að takmarka nýtingu náttúruperla við eigendur þeirra, Íslendinga, sem þó er hin almenna regla varðandi auðlindir (og Íslendingar nýta einir fiskveiðiauðlindina). Ástæða þess er sú að ferðaþjónusta, sem þjóðin lifir að nokkru leyti á, byggir meðal annars á því að sýna ferðamönnum náttúruperlur.

Frjáls aðgangur

Margir með sterka samfélagsvitund, oft á vinstri hlið stjórnmálanna, hafa lagt áherslu á að ákvæðin um frjálsa för gildi fortakslaust – og hafa jafnvel mætt með látum á vettvang með sjónvarp þar sem takmarka á aðgengi eða taka gjald. En nú hafa sem sagt margir þeirra skipt um skoðun. Mér virðist hægri hlið stjórnmálanna fremur aðhyllast viðskiptalegar forsendur – án þess þó að hún hafa barist fyrir einkavæðingu allra landsréttinda í takt við kröfur Chicago skólans (sem einkum voru framkvæmdar í Síle undir stjórn Pinochet) – sem vel að merkja hefur reynst almenningi afar óheillavænleg. Einkavæðing auðlinda er þó sígilt stefnumál hægri manna og telja þeir hana lykilinn að verndun.

Við vitum að frjáls för um landið veldur og mun – ef fram heldur sem horfir - valda enn frekari skemmdum eftir því sem fleiri fara um fáa staði, en við getum lágmarkað þær skemmdir með eins afturkræfum framkvæmdum og mögulegt er. Framkvæmdum sem skapa aðstöðu fyrir margt fólk. Sem dæmi um slíkt má nefna Þingvelli með öllum sínum pöllum. Verður að telja staðinn fyrirmynd sem læra má af og verður ekki annað séð en að ef pallarnir verða teknir upp standi landið eftir með lítil eða engin ör. Engum er synjað að koma til Þingvalla enda þótt þar sé margt um manninn.

Annar valkostur og sá sem gefur mesta möguleika fyrir alla, er að skilgreina fleiri náttúruperlur og víðar og opna aðgengi að þeim. Náttúruperlur leynast á ótrúlegustu stöðum, jafn glæsilegar gönguleiðir og Laugavegurinn er má finna annars staðar, og einnig hlýlega staði, kaldranalega, fíngerða, stórkarlalega, með miklu útsýni eða innilokun, vötn, dali, fjöll, jökla o.s.frv.

Eftir stendur vissulega að upplifun breytist með auknum fjölda gesta, og má í því sambandi nefna kyrrð öræfanna sem er náttúruperla út af fyrir sig – sem einhverjir í umræðunni hafa áhyggjur af. Kyrrðin gæti að einhverju leyti verið rofin.

Í framkvæmd frjálsrar farar hingað til hefur ríkið ekki skattlagt erlenda ferðamenn þannig að þeir greiði fyrir framkvæmdir og aðstöðu á móti íslensku þjóðinni. Telja má að það væri eðlilegt. Heppilegt væri að leggja tiltölulega lágan skatt á allar komur til landsins, bæði með flugvélum og skipum, að farþegaskipum meðtöldum. Nema af Íslendingum, þeir eiga náttúruperlurnar sem um ræðir og er ferðamannaskattur greiðsla fyrir afnot af eign þeirra. Ef ferðamannaskattur fellur á jafnræðisreglu, t.d. vegna túlkunar ESA, má líka láta Íslendinga greiða hann – og hafa hann síðan til frádráttar á skattskýrslum þeirra. Með ferðamannaskatti fengu Íslendingar gjald til rekstrar eigna sinna.

Frammi fyrir harmleik almenninganna höfum við þrjá kosti: (i) Að leyfa frjálsa för áfram og skapa aðstöðu við náttúruperlur þannig að þær skemmist sem minnst og að upplifun gesta verði ekki rýrari en óhjákvæmilegt er; (ii) því mætti fylgja að skilgreina nýjar náttúruperlur og víðar en nú er gert og (iii) að takmarka aðgengið með kvótasetningu í skjóli hins opinbera valds og mynda um það stjórnanlegt - og eftir atvikum - sanngjarnt kerfi, svona eins og kvótakerfi getur orðið.

Aðstöðugjöld

Tökum hér stuttan útúrdúr. Gjaldfært er fyrir aðstöðu á Þingvöllum og við Seljalandsfoss og kannski víðar, t.d. fyrir aðgang að snyrtingum. Aðstöðugjald er ekki greiðsla fyrir að sjá eða njóta náttúruperlunnar – og telst ekki fela í sér takmarkanir á ferðafrelsi.

Kvóti á náttúruperlur í opinberri eigu

Náttúruperlur í opinberri eigu eru almenningar. Um þær gilda svipuð sjónarmið og gagnvart öðrum auðlindum í almannaeigu, t.d. sjávarútvegsauðlindinni. Það má stýra aðgengi að þeim með ýmsum hætti og skal hér nefnt það sem helst kemur til greina:

Í öllum tilvikum væri um að ræða kvótasetningu á hagnýtingu, þ.e. ákvörðun um hámarksfjölda ferðamanna. Framkvæmdin byggðist á

• (i) uppboðum til væntanlegra rekstraraðila þar sem hæstu boðum er tekið. Rekstur yrði þá alfarið á markaðsforsendum.
• (ii) öðrum útvistunaraðferðum, þar sem ríkið fengi minna í aðra hönd (samanber fiskveiðiauðlindina), aðferðum sem í okkar dæmi gætu opnað á aðrar rekstrarforsendur, t.d. rekstur án ábata.

Kvótakerfi

Ef ríkið takmarkar aðgengi að náttúruperlum hefur það í raun sett upp kvótakerfi með öllum þeim einkennum sem því fylgir. Hvort sem það er viðurkennt opinberlega eða hversu mikið sem haft er við. Málið er í eðli sínu of stórt til að takmarkanir verði framkvæmdar þegjandi og hljóðalaust af Umhverfisstofnun, þjóðgörðum eða öðrum aðilum þótt það virðist í pípunum. Slík stjórnsýsla væri heldur hraksmánarleg. Í rauninni þarf lagabreytingar eða ný lög, mögulega uppboð, en í öllu falli samninga við framkvæmdaraðila, sem velja þarf á löglegum og stjórnsýslulegum forsendum, skilgreina þarf vald aðila – og rétt almennings. Hann gæti haft réttindi samkvæmt stjórnsýslulögum. Þá eru ónefnd viðurlög við brotum.

Að vera framkvæmdaraðili kvótakerfis að náttúruperlum gæti orðið eftirsóknarvert, svipað og önnur einokun á valdi og aðstöðu er - og við þekkjum. Kannski eru Ferðafélag Ísland og Útivist sjálfkjörin, þau eru rekin án ábatasjónarmiða, sem gæti þótt ákjósanlegt, og hefur vissulega áhrif á gjaldtökumódelið. Þó yrði þetta alltaf að einhverju leyti á viðskiptalegum grunni, bæði vegna rekstrarforsenda framkvæmdaraðilans og til að ferðamenn greiði fyrir þá aðstöðu sem byggð verður upp. Framkvæmdaraðilinn þarf að fylgjast með nýtingunni, takast á við brot og eiga samskipti við kaupendur.

Þótt Ferðafélag Íslands og Útivist séu nefnd hér sem mögulegir rekstraraðilar án ábatasjónarmiða koma auðvitað fleiri til greina, en þessir aðilar hafa þó hefðina og reynsluna með sér. En þeir mega tæplega bjóða félagsmönnum sínum betri kjör en þeim sem eru utan aðildar og ekki takmarka aðgengi við gangandi fólk – og því síður að fela nýjar náttúruperlur og hindra för að öðrum með skortstöðu í aðstöðu. Ferðir um landið geta ekki verið háðar aðild að ákveðnum félögum, sjá stjórnarskrárákvæði um félagafrelsi – sem, eins og áður er nefnt – eiga að vera jafnt fyrir bílferðir og ferðir gangandi. Rekstraraðila þarf að velja á málefnalegum forsendum og eru fjármálaleg sjónarmið alltaf mikilvæg þegar farið er með almannavald – og hér erum við að tala um framkvæmdaraðila með völd til alvarlegrar valdbeitingar og sem hefur umtalsverð áhrif á þjóðarhag.

Það má hugsa sér að ferðaskrifstofur eða aðrir sérhæfðir aðilar eignuðust rekstur náttúruperla á uppboði og þá værum við væntanlega að tala um rekstur á forsendum ábata.

Viðskiptasjónarmið

Þannig kemur til greina að hrein viðskiptasjónarmið ráði ferðinni, jafnvel fyrir náttúruperlur opinberra aðila. Þá ákvarðast fjöldi gesta og verð af markaðsaðstæðum, þó innan kvótans, svipað og gerist hjá hótelum hér á landi, sem hafa úr ákveðnum fjölda hótelrýma að spila og jaðarverð herbergja ræður verðlagningunni. Ef kvótinn er lítill verður verðið hátt og öfugt.

Einnig má takmarka aðgengi með beinum opinberum tilmælum. Í því tilviki má í aðalatriðum bara forgangsraða gestum í tímaröð (hvenær aðgangur er keyptur), stafrófsröð gesta (á nöfn þeirra) og talnaröð sem stendur í málefnalegu sambandi við efnið. Stafrófsröð gesta kemur ekki til greina og talnaröð (sem í okkar tilviki væri mismunandi verð á aðgangsmiðum) yrði varla beitt nema á uppboði til rekstraraðila eða heildsöluaðila, þ.e. ekki til ferðamanna.

Talað hefur verið um að fjöldatakmarkanir megi framkvæma með tímaröð – fyrstur kemur, fyrstur fær – en það er afar frumstæð aðferð og gefur varla færi á að ferðamenn skipuleggi ferðir sínar með góðum fyrirvara. Ef slíkur aðgangur yrði seldur með lengri fyrirvara gæti eftirmarkaður myndast og aðgangsmiðar yrðu dýrir og næðu jafnvel eðlilegu markaðsverði – verði þeir seldir með álagningu kaupahéðna.

Athyglin beinist því að hreinum viðskiptasjónarmiðum. Þau stýra verðlagningu að auðlindinni vel og eru í takt við almannahag, þá er átt við ríkissjóð – en valda mismunum eftir kaupgetu og kannski verður það bara efnaðri hluti þjóðarinnar og ríkir ferðamenn sem hafa raunverulegt frelsi til að njóta náttúruperlanna. Svipað og er með manngerðu náttúruperlurnar: Bláa Lónið, SkyLagoon, Vök, Jarðböðin og Skógarböðin og fleira af því tagi sem er í uppbyggingu.

Ef aðgangur að hverri náttúruperlu kostar að meðaltali 10 þús. kr./mann gæti fjögurra manna fjölskylda þurft að ætla 200-300 þús. kr. fyrir þær í ferð um landið í sumarleyfinu. Fyrir stóra hópa Íslendinga eru það mánaðartekjur, þannig að ýmsum gæti þótt þrengjast fyrir dyrum.

Náttúruperlur í einkaeign

Hugmyndin um að veikja eða afnema regluna um frjálsa för gæti gefið eigendum jarða með náttúruperlur – sem hingað til hafa orðið að sjá ferðamenn troða á landi sínu án þess að koma vörnum við (Námaskarð, Stuðlagil o.s.frv.) tækifæri til að girða af, stýra og takmarka aðgengi að þeim. Alla vega yrðu stjórnmálamenn undir miklum þrýstingi í þá átt; það sem hið opinbera má gera til að hindra fólk ættu aðrir að mega. Jarðareigendur myndu vilja aðgangsstýra með gjaldi. Þá stýrir upphæð gjaldsins eftirspurninni á hliðstæðan hátt og hjá rekstraraðilum að náttúruperlum í opinberri eigu nema hvað hinir síðarnefndu byggju við kvóta sem hinir fyrrnefndu gerðu ekki. Þannig hámarka jarðareigendurnir ábata sinn af auðlindinni. Þeir munu byggja upp þá aðstöðu sem hentar og nær besta viðskiptalegu jafnvægi milli verðs og fjölda. Í þessu tilviki væri ekki um valdbeitingu opinberra aðila að ræða.

Valkostir

Í eftirfarandi töflu eru taldir upp helstu valkostirnir sem í boði eru. Sá sem þetta ritar telur heppilegast að velja frjálsa för með ferðamannaskatti – auk þess að fjölga náttúruperlum. Slík leið stendur sennilega næst hinni norrænu hefð um frjálsa för.

Samantekt

Að öllu samanlögðu virðist eðlilegast – hvað varðar náttúruperlur í opinberri eigu - að tryggja frjálsa för um landið eins og verið hefur og samfélagslega sinnað fólk hefur krafist. Sú aðferð hefur ekki falið í sér ferðamannaskatt til uppbyggingar aðstöðu, en nauðsynlegt er að taka hann upp í einhverju formi.

Þá er bráðnauðsynlegt að skilgreina nýjar náttúruperlur sem leynast víða, þær mættu gjarnan vera betur dreifðar um landið en nú er, og byggja upp við þær aðstöðu. Jafnframt að skipuleggja ferðamennsku á hálendinu fyrri hluta vetrar – ferðamennsku sem hefur sveigjanleika til að mæta veðrabrigðum.

Annar valkostur er að setja upp kvótakerfi fyrir náttúruperlur, en þá koma upp spurningar um framkvæmd, spurningar sem gætu valdið deilum og ólík sjónarmið jafnvel orðið deilumál í stjórnmálum um langa framtíð.

Til að framkvæma kvótakerfi gengur reglan - fyrstur kemur, fyrstur fær - ekki, hún er væntanlega of frumstæð aðferð til að þróuð ferðamannaþjónusta geti búið við hana. Móta þarf frá upphafi framkvæmanlegt viðskiptamódel sem ekki opnar á eftirmarkað. Þannig standa eftir – hreinar markaðsaðferðir sem virðast geta orðið endastöð allra fjöldatakmarkana að náttúruperlum - enda fela þær í sér eðlilegt viðhald á náttúruperlum - en bakhlið markaðslausnanna er að þær mismuna almenningi á grundvelli tekna.

Einkaaðilar sem eiga jarðir með náttúruperlum munu sennilega fylgja fordæmi hins opinbera ef það takmarkar aðgengi að sínu landi. Þeir munu alltaf nota aðferðir markaðarins.

Í kvöld, þegar allt verður kyrrt, skaltu lesandi góður, velta fyrir þér: (i) Hverjir eiga landið okkar og (ii) hverjir eiga kyrrð öræfanna? Erum við tilbúin að setja kvótakerfi á þetta allt og kannski margt fleira – við vitum að einhverju leyti hvað fylgir því – eða gerum við málamiðlanir hvað varðar upplifun með öðrum? Kannski af því að við erum ekki ein, heldur í samfélagi.

Höfundur er stjórnsýslufræðingur og starfar við ReykjavíkurAkademíuna.  [email protected]